长久以来，保健食品的审批权归药监部门，而监管职能则由卫生行政部门来行使。这就造成了“我没批准，不归我管”，“不是行政许可，与我无关”的现象。我国对保健食品的全过程审批管理，貌似滴水不漏，实际上存在很多可钻的空子。
虚假广告根源何在？
固有体制导致监管失衡
有媒体评论认为，虚假商业广告的出笼，如果没有有关部门的纵容甚至支持，也是难以在广告市场上“兴风作浪”，并逐步形成气候的。所以关键是要揭露出谁在支持虚假广告，谁在为虚假广告进入市场大开“绿灯”。保健食品广告审批与监管流程是否存在上述问题？对此，药监和工商有关部门均不愿发表意见。就连部分高校的营养与保健食品评价机构，也以各种理由拒绝了记者的采访要求。
一位基层药监部门的负责人告诉记者，我国目前广告监管体制是典型的“政府主导型”，即以政府行政管理为主，广告行业自律和社会舆论监督为辅的。在政府部门，我国目前的体制特点是保健食品广告审批权和监管权相分离，即药监部门负责广告的审批，工商行政部门负责对广告进行事后监督管理。换句话说，药监部门即使发现了虚假广告，他们也没有处罚权，只能移交给工商行政管理部门，这无形中给不良商家提供了可乘之机，因为在实际操作中，这种“移来移去”的推诿最终往往不了了之。因此，保健食品广告的监管可以形象地描述为“批的不管，管的不批”。
再来看广告行业的自律。中国广告协会于2008年7月出台了《中国广告行业自律规则》，其中第七条明确提出：禁止虚假和误导广告，也不应对商品或服务的属性作片面的宣传；不应将科学上尚未定论的观点、现象当作产品或服务的特点用于广告。但这种由广告界的非营利性社团组织自发制定的“自律性规范”能起到多大的实际效果？在残酷的市场竞争条件下，单纯依靠企业主自身觉悟能否形成组织性的自律？这无疑要打一连串的问号。
在采访中记者发现，作为保健食品广告的监管机构，基层药监部门实际上很难有足够的人力和精力去行使职能。即使他们发现了本辖区内存在保健食品的虚假宣传，如果并非由他们自己审批，则无权去处理。“我们每天面对这么大的市场，抽验、现场验收、企业培训的人物十分繁重，很难有精力再去管理这些脱离了审批范围的案例。保健食品违法广告的监管，单单依靠基层药监部门是很难做到的。”
对违规的保健食品广告为何屡禁不止，有必要深入探寻一下其产生的内在根源。目前虚假保健食品广告泛滥，并非可以仅仅用一个“钱”字来解释，具体可归为以下五个方面：
体制无序：中国对保健食品施行的是全过程的审批管理，生产、经营、广告发布所有的程序都要经过许可。这种全过程的许可看起来似乎没有空子可钻，其实在各个程序都是有漏洞的。如果工商行政管理部门对违法保健食品广告缺乏足够的专业判断力，就难以在第一时间发现和取缔虚假广告。而具备专业医疗背景药监部门苦于没有精力对广告市场进行严格监督，即使得到举报或发现问题，也只能移送工商。作为广播电视媒体的监管部门，国家广电总局同样存在职能“缺失”的问题。对各地方电视台、广播电台播放的违法广告，最多是“责令整改，撤下明令禁止的违法广告”，而没有处罚权，这无异于“隔靴搔痒”。按照程序，处罚只能由各广电媒体的省级主管部门来处理。
法律无力：我国目前发布的针对广告的法律体系中，尚无专门针对保健食品广告的条令制度。并且，没有对于互联网广告、变相广告、非商业广告等新的广告形式，没有明确的监管与处罚规范，这就为违规保健食品广告的泛滥提供了“便利”。
药监部门对自己审批的保健食品广告，最多是“撤销批准文号”，但实际上，对于那些拥有多个广告批号的产品来说，撤掉一个批号仍不影响其继续宣传。对工商部门的处罚手段，《广告法》中有明确规定：对利用广告对商品或者服务作虚假宣传的，由广告监督管理机关责令广告主停止发布，并以等额广告费用在相应范围内公开更正消除影响，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；对负有责任的广告经营者、广告发布者没收广告费用，并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，依法停止其广告业务。构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在实际操作中，工商局一般不会对公众媒体进行处罚，最多只是通报一下。这是出于对媒体的畏惧心理所致。据新华网报道，2004年，广西一家媒体应刊登非法医疗广告被罚款40万元，而其违法医疗广告收入竟高达3000多万元。如此看来，罚了又当如何？
更为重要的是，由于处罚金额是以广告费为基数的，所以媒体会与广告主签订两份合同，应付工商行政部门时自然是用“假合同”。假合同的费用很低，就是处罚也没有多少钱。
商家无良：据统计，2001年我国销售额在5000万元人民币以上的保健食品，不到上市产品的5%；投资额为1亿元以上的企业仅占1.45%；10万元以下的小企业却占12.5%。为了在激烈的市场竞争中生存，企业主不惜花费巨额资金大作宣传，广告运作的成败被他们视为品牌能否树立、产品能否销出去的关键，而产品的研发与生产、质量体系的建立等被束之高阁。在同质化严重的保健食品市场上，要想创出效益，很多企业也只能依靠广告。一位保健品资深从业人员坦言，保健品行业很大程度上靠不断制造新概念生存和发展。因此，失去了“概念”的炒作，也就失去了产品的卖点，直接可能导致产品无人问津。难怪商家们在广告文案的“创意”方面煞费苦心。对于广告的经营者——广告公司来讲，一是缺少医学专业背景，很难对保健食品广告的真伪加以把关；二是受利益驱使，而无视法律与道德，在实际操作中往往充当了虚假广告的“策划者”。
媒体无信：在目前的市场经济体制下，很多大众媒体都面临自负盈亏的残酷现实，广告收入成了企业生存的主要盈利途径。商家只要肯花钱，总能找到可以登广告的地方。一条保健食品广告出笼的流程是：省级药监部门初审、国家药监局审批、广告公司设计、媒体刊登。作为广告最后的发布机构，媒体的公信力缺失，直接可导致虚假广告流入社会。据广西省卫生部门的监测结果显示，虚假医疗广告几乎覆盖了所有媒体，而一些强势的都市报纸、电视台、广播电台更是虚假医疗广告的“主战场”。
群众无知：由于对保健食品的专业性和技术性缺乏足够的认识，致使普通消费者在选择这些产品时，更多情况下是依赖广告。从广告词中获取健康知识，这显然是极不正常的，很容易被商家“精心泡制”的夸大宣传或刻意诱惑所误导。不仅如此，消费者的弱势地位还表现在不懂得如何利用法律途径来维护自己的合法权益。在广告监管部门干预力量严重不足的今天，群众的举报仍是打击和取缔虚假广告的重要依靠力量。但如果群众自身没有甄别和举报违法广告的能力，有效的广告监管从何谈起？
面对各种媒体上刊载的医疗和保健品广告，普通患者该如何应对？药监部门的相关工作人员建议，消费者在看到这些广告之后，如果想疑问，可以向当地的药监部门、卫生行政部门咨询。但一定不能打商家的电话，因为得到的很可能是虚假的信息。
如何区分广告中介绍的产品是药品还是保健食品呢？患者可以上网登陆国家药监局网站（http://www.sda.gov.cn/）进行数据查询。最简单的办法是按照该产品的批准文号进行查询。如果一旦找不到其相关信息，则很可能是未经审批就擅自发布的违规广告。这里需要解释的是，在2003年，由卫生部颁发的“卫食健字”批准文号正式退出历史舞台，取而代之的是由SFDA颁发的“国食健字”批号。目前，凡是国家药监局审批的保健食品，都会表明“国食健字”的批号。除“国食健字”、“卫食健字”外，其他形式的所谓“批号”，如陕食药监健用字、京卫食健字等根本不是正规的保健食品批号。
在这里需要提醒患者，如果打算购买某保健食品，一定要保存好相关证据，如收款收据、病历、处方、挂号凭证、各种检查和化验报告等有效凭据。一旦发现权益受到侵害，应及时向有关行政机关举报，以维护自己的合法权益。如果您放弃举报，一是自己的受到的危害得不到赔偿，二是会给造假者继续传播虚假宣传提供了机会，有可能使更多的消费者上当受骗。如果您发现了而不举报，很可能会让虚假广告的制造和传播者继续逍遥法外。
对于保健食品的作用，解放军第二炮兵总医院内分泌科主任医师李全民认为，首先要明确一点，保健品永远是保健品，不可能取代药品。凡是涉及血糖高、血脂紊乱、血压高等疾病，单纯靠保健品是绝对不可能解决问题的。第二，保健品与药品不同，药品的价格是国家控制的，而保健品的价格是放开的，价格比较贵，因此会加重病人的负担。“首先，有病肯定要去医院，使用正规的药物，这样对疾病的控制才会有比较好的效果。如果病人在经济条件上非常宽裕，或者不在意花费的话，有些保健品也可以试一试，比如深海鱼油、螺旋藻等。但这些产品永远是处于辅助、从属的地位，只是一个保健食品，不能起到治疗的作用，不可能替代药品。对绝大多数病人来讲，首先要强调的是药物的治疗。”
专家还告诉记者，从保健品的应用情况来看，主要有以下几个特点：一是跟知识水平相关。一般来讲，知识水平比较高的病人，对保健品的选择是有限的。但是知识水平相对偏低的病人，容易被这些虚假宣传所蒙蔽。二是年龄越大的消费者越容易受骗，因为很多保健品常常深入到社区，商家利用亲情等手段，病人碍于情面不太会拒绝。三是消费者受周围人影响，以为别人用了效果好，自己也可以尝试。四是参加糖尿病教育比较少的人群，购买保健品比较多。“实际上，参加糖尿病教育的人群中，吃保健品的很少，基本上没有。这也正说明，糖尿病教育目前还不够普及，做得还不是十分到位。要是健康教育完全普及了，保健品肯定不会有市场。”
